重磅首发 | 左力：加强新时代调解工作助力建设更高水平的平安中国

Original 左力民主与法制周刊 2022-06-21

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2022年第4期（《民主与法制》周刊2022年第14期）

加强新时代调解工作

助力建设更高水平的平安中国

司法部副部长

左力

平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提。党始终把保持社会平安稳定作为重大任务，在不同历史时期作出一系列重大决策部署，采取一系列有力措施。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视平安中国建设，习近平总书记多次作出重要指示，引领平安中国建设不断开辟新境界。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，充分肯定了党着眼于国家长治久安、人民安居乐业，建设更高水平的平安中国取得的成效。平安中国正成为一张亮眼的“国家名片”，让“中国之治”成色更足、优势更加彰显。

调解是具有中国特色的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为“东方经验”“东方之花”。党的十八大以来，全国司法行政机关认真贯彻落实习近平总书记关于坚持和发展“枫桥经验”的重要指示精神，积极推动构建以人民调解为基础的新时代大调解工作格局，健全完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，为续写社会长期稳定奇迹、建设更高水平的平安中国作出了重要贡献。

一、明确调解工作定位，进一步增强助力建设更高水平的平安中国的责任感和使命感

2022年1月，习近平总书记对政法工作作出了重要指示，强调要切实履行好维护国家安全、社会安定、人民安宁的重大责任，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业是政法工作的职责任务，也是平安中国建设的重要任务。调解工作在维护国家政治安全、维护社会安全稳定、推进社会治理现代化方面具有独特优势。各级司法行政机关和广大调解组织、调解员要切实提高政治站位，立足调解工作定位，不断增强建设更高水平的平安中国的责任感和使命感。

调解工作是维护国家政治安全的“民心工程”。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调，江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。民心是最大的政治，民安是最大的责任。当前我国社会矛盾主要表现为人民内部矛盾，这些矛盾纠纷涉及群众生产生活的方方面面，直接涉及群众的切身利益。如果发现及时、处理得当，就能变消极因素为积极因素，最大限度减少对抗；反之，就可能激化矛盾，转化为治安案件、刑事案件，演变成个人极端事件、群体性事件。调解工作是党的群众工作的一部分，是党和政府直接面向群众、服务群众、为亿万群众排忧解难的“民心工程”。每调解一件纠纷，就赢得一次民心。无论时代如何变化，调解工作坚持为了人民、依靠人民的本质不会变，必须有效维护人民群众的合法权益，努力让人民群众在每一件纠纷调解中都感受到公平正义，感受到党和政府的温暖，在调解工作中不断强化群众观念，增进群众感情，密切党群关系，巩固党的执政根基，夯实维护国家政治安全的群众基础。

调解工作是维护社会稳定的“第一道防线”。习近平总书记指出，发展是硬道理，稳定也是硬道理，抓发展、抓稳定两手都要硬。^①新中国成立70多年来，我国创造出经济快速发展、社会长期稳定“两大奇迹”。特别是党的十八大以来，党领导平安建设取得重大成就，社会矛盾总量呈现稳中有降的良好态势，调解工作发挥了重要的“第一道防线”作用。近年来，全国人民调解组织每年调解矛盾纠纷达900多万件，其中近80%的矛盾纠纷化解在基层一线。任何矛盾纠纷都有一个发生、发展的过程，关键是要及早发现，及时采取措施，防止矛盾激化升级。调解组织特别是人民调解组织遍布城乡社区，调解员分布社会各行各业，有利于矛盾纠纷第一时间发现、第一时间化解，最大限度把矛盾纠纷化解在未发之时、萌芽之时。同时，通过将了解掌握的社情民意、事关民生的热点难点问题反馈给党委、政府和有关部门，有利于党委、政府和有关部门预测预警、分析研判矛盾纠纷风险隐患，及时采取有针对性的防范措施，从源头上预防和减少矛盾纠纷，更好维护社会大局稳定。

调解工作是推进社会治理现代化的重要法宝。习近平总书记指出，一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。^②党的十八大以来，各地把共建共治共享作为建设更高水平平安中国的实现途径和价值追求，不断健全和完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，走出了一条中国特色社会主义社会治理之路。特别是“枫桥经验”作为基层社会治理和平安中国建设的一大特色亮点，不断被赋予新的时代内涵，展现出历久弥新的生机与活力。调解工作是“枫桥经验”的直接体现和生动实践。充分发挥各类调解的优势作用，有利于广泛动员群团组织、社会组织、企事业单位以及基层群众、社会专业人士等各方面力量参与矛盾纠纷化解，促进人民群众自我管理、自我教育、自我服务。调解过程坚持法理情相结合，注重通过以案释法开展法治宣传教育，弘扬社会主义核心价值观和传统美德，有利于推进自治、法治、德治“三治”融合，形成共建共治共享的社会治理格局。

二、总结调解工作经验，进一步增强助力建设更高水平的平安中国的自觉性和主动性

我们党历来高度注重总结历史经验，善于从历史经验中深化对党和国家事业发展规律的认识，汲取智慧力量，坚定信心信念，不断增强政治自觉、历史主动。党的十九届六中全会决议深刻总结了党在百年奋斗历程中积累的十个方面的宝贵经验，为我们奋进新征程、建功新时代提供了根本遵循。2021年底召开的平安中国建设表彰大会总结了平安中国建设六个方面的宝贵经验，为我们建设更高水平的平安中国指明了方向。调解工作在长期的探索实践中，总结形成了许多有益的经验启示，必须长期坚持，结合新的形势不断丰富发展，为建设更高水平的平安中国作出新的更大贡献。

坚持党的领导。习近平总书记指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。^③坚持党的领导，是平安中国建设的根本保证，也是调解工作的指路明灯。人民调解制度萌芽于上世纪20年代第一次国内革命战争时期，在中国共产党领导下的农会组织中设有调解组织，负责调解人民群众之间的纠纷。抗日战争时期，人民调解制度不断发展，当时边区、根据地等乡村都设有调解组织，被称为人民调解委员会，这个名称沿用至今。新中国成立后，人民调解制度的每一步发展，都离不开党的领导。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，多次对完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，加强行业性、专业性人民调解组织建设，发展人民调解员队伍等作出决策部署，为做好新时代调解工作指明了方向。调解事业兴旺发达、确保正确政治方向，必须始终坚持党的领导，把党的领导贯穿调解工作的全过程、各方面，确保党中央关于调解工作的决策部署得到全面贯彻落实。

坚持人民至上。习近平总书记指出，人民是我们党执政的最大底气。^④坚持一切为了人民、一切依靠人民，依法保障人民权益，增进人民福祉，是平安中国建设的出发点和落脚点，也是调解工作的价值追求。人民调解前面的“人民”二字，充分表明了我国调解制度的人民立场。我国宪法将人民调解作为基层民主自治的重要内容，发动和依靠群众就地化解矛盾，成为新形势下正确处理人民内部矛盾的有效形式。人民调解法坚持人民调解的群众性、自治性、民间性属性，坚持人民调解不收费的基本制度，通过灵活便捷的程序和方式，最大限度实现便民利民。随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民调解为人民，以更加优质专业便捷高效的调解服务，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

坚持服务大局。服务保障党和国家工作大局是平安中国建设的重要使命，也是调解工作的职责任务。一直以来，司法行政机关以开展专项活动为抓手，扎实做好矛盾纠纷排查化解工作，主动服务党和国家中心工作，受到各级党委、政府的充分肯定。在推进“一带一路”、粤港澳大湾区、海南全面深化改革开放等国家重大战略中，司法行政机关大力加强商事调解工作，指导和推动成立了一批商事调解组织，积极支持开展商事调解领域国际交流合作，助力营造市场化法治化国际化营商环境。实践证明，调解工作必须在党和国家工作大局中找准切入点和结合点，主动为党委、政府分忧，为经济社会发展营造和谐稳定的社会环境。

坚持法理情相结合。坚持法理情相结合，在调解过程中以法为据、以理服人、以情感人，是长期以来调解工作的显著优势，也是调解不同于诉讼、仲裁等纠纷解决方式的鲜明特色。调解以实现当事人握手言和为目的，不仅要实现案结事了，而且要通过调解修复社会关系，这就需要灵活运用法律、道德、情感等方式，实现双方当事人互谅互让、心平气和，既解“法结”，也解“心结”。调解以当事人平等自愿为原则，调解过程必须充分听取当事人意见，遵循当事人意愿，对当事人合法合理合情的诉求予以支持，对不合法不合理不合情的诉求进行教育疏导，促使双方当事人尽快消除分歧，达成共识，化解矛盾。

三、发挥调解工作优势，进一步拓展助力建设更高水平的平安中国的深度和广度

习近平总书记指出，安全是发展的前提，发展是安全的保障。^⑤随着国际国内形势发生复杂深刻变化，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，各类矛盾和风险进入易发期，跨界关联现象突出，化解难度加大。我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，充分发挥调解基础性作用，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层，筑牢平安中国建设的根基。

坚持抓早抓小，实现矛盾不上交。基层是社会和谐稳定的基础。社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层。建设更高水平的平安中国坚持把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策，推动社会治理重心向基层下移。我国人民调解组织经过长期的发展，已经基本覆盖全国城乡社区和重点行业、专业领域。要充分发挥人民调解扎根基层、贴近群众、熟悉社情民意等优势，积极主动开展矛盾纠纷排查，落实村（社区）、乡镇（街道）定期排查制度，及时发现各类矛盾风险隐患，做到底数清、情况明。要强化人民调解化解基层矛盾纠纷主渠道、主力军作用，对婚姻家庭、邻里、房屋宅基地、山林土地等常见多发的矛盾纠纷，坚持抓早抓小、应调尽调，努力实现“小事不出村（社区）、大事不出乡镇（街道）、矛盾不上交”。

坚持问题导向，明确调解工作重点。矛盾纠纷在不同地区、领域、人群、时段有不同的表现形式，要抓住重点，哪里矛盾纠纷突出，调解工作就重点跟进到哪里。要主动深入到困难人群多、矛盾纠纷多、工作难度大的社区、厂矿、企事业单位，开展有针对性的排查，重点排查越级上访、治安隐患、群体性事件等苗头线索。要紧紧围绕党委、政府关注和人民群众关心的社会热点问题，重点做好劳动争议、道路交通、医疗、物业、消费、金融、知识产权、互联网等领域矛盾纠纷化解。要将农民工、退役军人、新业态从业人员、残疾人、老年人、青少年、妇女等作为重点对象，及时提供优质高效的调解服务。要持续深入开展涉疫情矛盾纠纷排查化解，优先通过调解方式化解各类涉疫情矛盾纠纷。要聚焦重点时段，深入细致做好矛盾纠纷排查化解工作。

坚持围绕中心，提升调解工作水平。近年来，各地围绕京津冀协同发展、雄安新区、粤港澳大湾区、海南全面深化改革开放等国家战略，围绕开展重大活动、应对重大事件，组织开展形式多样的矛盾纠纷排查化解专项行动，形成了许多好的经验做法，要认真总结，不断提升工作水平，更好服务党和国家中心工作。今年将召开党的二十大，这是党和国家政治生活中的一件大事，做好护航二十大安保维稳工作责任重大。要组织开展矛盾纠纷排查化解专项行动，集中时间、集中力量，扎实做好防风险、保安全、护稳定各项工作，严防影响国家政治安全和社会稳定的重大事件，严防个人极端暴力事件和大规模群体性事件，努力营造安全稳定的政治社会环境。

坚持统筹协调，形成调解工作合力。新形势下，矛盾纠纷的跨界性、关联性、复杂性增强，必须统筹各类解纷资源力量，形成矛盾纠纷化解工作合力。要依托公共法律服务中心等推进非诉讼纠纷化解中心、调解中心建设，加强人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解衔接联动。要广泛吸收退休政法干警、法律服务工作者、医生、教师、专家学者等专业人士参与调解工作，不断提升调解员队伍的社会化、专业化水平，建立健全调解咨询专家库，为调解工作提供专家咨询意见。要统筹律师、基层法律服务、公证、法律援助、司法鉴定、法治宣传等法律服务资源和仲裁、行政裁决、行政复议等非诉讼纠纷解决方式，优质高效化解矛盾纠纷。

四、推进调解工作创新，进一步激发助力建设更高水平的平安中国的动力和活力

习近平总书记指出，创新是引领发展的第一动力。平安中国建设取得显著成效，一个重要原因是坚持准确识变、科学应变、主动求变，不断创新完善系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等方式方法，创新完善平安中国建设体制机制。当前，矛盾纠纷的类型、表现形态和难易程度等发生了很大变化，传统的调解理念、工作机制和方式方法等已不能完全适应发展需要。调解工作既要守正，又要创新，不断推进平安中国建设迈上新台阶、开创新局面。

推进工作理念创新。理念是行动的先导。要强化预防为主的理念，坚持“调防结合、以防为主”，做到预防走在排查前、排查走在调解前、调解走在激化前。要强化依法调解的理念，注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，切实维护当事人的合法权益，不仅要实现案结事了，而且要促进公平正义。要强化融合联动的理念，加强系统内部资源整合和外部协调联动，广泛吸收各方面力量参与矛盾纠纷化解，推动构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。

推进工作领域创新。随着我国经济社会的发展，矛盾纠纷的主体日益多元，类型日趋多样，矛盾纠纷的范围不断扩大。近年来，调解工作领域不断向行业、专业领域拓展。自2014年以来，全国人民调解组织每年调解行业、专业领域矛盾纠纷达140万件以上，特别是医疗纠纷领域，人民调解已经成为主渠道，每年有60%的医疗纠纷通过人民调解方式得以有效化解。要在做好传统矛盾纠纷化解工作的同时，坚持以社会需求为导向，大力加强行业、专业领域调解工作，及时推动设立行业性、专业性调解组织。要积极拓展在商事领域开展调解工作，进一步加强商事调解特别是涉外商事调解工作。要加强道路交通事故损害赔偿、消费者权益保护、侵犯知识产权赔偿、环境污染赔偿、房屋土地征收、社会保障、治安管理等方面的行政调解工作。

推进体制机制创新。体制机制是工作有效开展的重要保障。近年来，为有效缓解法院、公安、信访等部门的工作压力，各地普遍建立了诉调、公调、访调等对接工作机制。目前，全国设立派驻基层人民法院人民调解组织3292个，派驻公安派出所人民调解组织1.4万个，派驻信访部门人民调解组织4309个。一些地区探索建立了行政接边地区矛盾纠纷联防联调工作机制、“以外调外”工作机制、“谁调解谁普法”责任制等。要立足矛盾纠纷和调解工作实际，进一步健全完善各类调解之间引导告知、移交委托和信息反馈等工作机制，建立健全调解与仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等衔接联动机制，充分发挥调解在矛盾纠纷多元化解机制中的基础性作用。

推进载体平台创新。司法行政机关坚持把组织建设作为基础性工作，不断完善调解组织网络，夯实开展调解工作的载体平台。目前，全国有人民调解委员会70.8万个，其中村（社区）调委会62.2万个，乡镇（街道）调委会4万个；行业性、专业性人民调解组织3.6万个，派驻有关部门人民调解组织2.7万个。要在进一步健全调解组织网络的基础上，积极创新调解组织形式，推进个人调解工作室建设，发挥调解能手的引领示范作用，打造一批“做得好、信得过、叫得响”的调解工作品牌。要大力加强“综合性”“一站式”调解工作平台建设，统筹各类调解资源力量，联动化解市域、县域范围内的重大矛盾纠纷。

推进方式方法创新。在长期的调解工作实践中，调解员深入村头、地头、炕头，创造了许多便民利民、深受群众欢迎的调解方式方法。信息技术和人工智能的不断发展，促进了新手段、新方法、新载体在调解工作中的运用。有的地方开办电视调解栏目，江西“金牌调解”、北京“第三调解室”、山东“有话好好说”等调解栏目，在群众中广受好评，取得了良好的法律效果和社会效果。有的地方积极运用手机 App，微信公众号、小程序等，方便当事人在线申请调解，方便调解员在线开展调解工作。要进一步加强调解工作信息化、智能化建设，推动大数据、云计算、区块链等新技术与调解工作深度融合，分析矛盾纠纷发展趋势，提高预测预警预防各类风险能力，增强矛盾纠纷预防化解的前瞻性、精准性、主动性。